摘要：城市管理綜合行政執(zhí)法權(quán)是行政法所規(guī)范和調(diào)整的對象，是行政主體依法對行政相對人違反行政管理秩序的行為予以某種處罰的權(quán)力，這是行政職權(quán)的主要內(nèi)容之一。且行政處罰的幅度和范圍又主要涉及到相對集中處罰權(quán)和自由裁量權(quán)的問題。因此，本文在城市管理內(nèi)涵綜述的基礎(chǔ)上，詳細(xì)分析總結(jié)學(xué)者們有關(guān)相對集中處罰權(quán)和自由裁量權(quán)的文獻(xiàn)，深入展開研究學(xué)者們對城管問題的綜述，以期能更好的為理論研究和實(shí)踐問題盡微薄之力作為己任。
關(guān)鍵詞：城市管理；行政執(zhí)法；相對集中處罰權(quán)；自由裁量權(quán)

一、城市管理內(nèi)涵綜述 唐亞玲（2008）認(rèn)為城市管理是管理者依法采用各種手段， 對城市生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和城市發(fā)展的演進(jìn)過程進(jìn)行有效的組織、 協(xié)調(diào)、控制和指揮，推動城市各系統(tǒng)正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)，保障城市能 夠發(fā)揮其功能，并能及時(shí)有效地解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、 新矛盾和新問題。饒會林（2008）在《中國城市管理新論》一書 中，將城市管理概念歸納為城市管理是指城市政府和其他有關(guān)機(jī) 構(gòu)，為達(dá)到城市資源的最優(yōu)配置，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，不斷 提高城市居民的生活質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)提高城市綜合效益的最終 目的，而對城市各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行的導(dǎo)引、規(guī)范、治理、經(jīng)營和服務(wù) 等活動。馬彥琳、劉建平（2003）指出現(xiàn)代城市管理是多元的城 市管理主體依法管理或參與管理城市地區(qū)公共事務(wù)的有效活動， 屬于公共管理范疇。在綜合以上三種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，大多數(shù)學(xué)者 都認(rèn)為現(xiàn)代城市管理從宏觀上看是以提高城市生活水平、改善城 市整體功能為目標(biāo)，以城市經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的全 過程為對象，合理配置和有效使用城市資源、推動城市綜合效益 長期穩(wěn)定發(fā)展的活動。從微觀上看是對與城市規(guī)劃、建設(shè)相關(guān)聯(lián) 的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會公共事務(wù)的管理。本文中所說 的城市管理，是指微觀層面上、更傾向于對人的城市管理.
    二、從行政法角度探討城市管理綜合執(zhí)法 （一）相對集中處罰權(quán)的內(nèi)涵綜述。至今為止全國仍然沒有 一部針對城市管理和執(zhí)法的獨(dú)立法律文書。換句話說，全國的絕 大部分城市的城市管理是在依據(jù)地方政府的紅頭文件執(zhí)法，依據(jù) 的法律是1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定，相對集中處罰權(quán)指 經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府決定，將若干個(gè)行政機(jī)關(guān) 的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，行政處罰 權(quán)相對集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一 行使的行政處罰權(quán)。這實(shí)際上只能稱得上是一種借法執(zhí)法行為.
    青鋒（2002）指出，行政處罰權(quán)的相對集中，是適當(dāng)?shù)�、相對�?集中，不是所有的、絕對的集中，因此，相對集中行政處罰權(quán)的 法律本質(zhì)屬性，就是在不修改有關(guān)單行法律、法規(guī)規(guī)定的情況 下，通過法律規(guī)定的方式，調(diào)整有關(guān)單行法律、法規(guī)規(guī)定的行政 執(zhí)法主體。姜紅旭（2007）認(rèn)為，相對集中行政處罰權(quán)包含四個(gè) 方面的內(nèi)容：①相對集中行政處罰權(quán)是對行政法律、法規(guī)的調(diào) 整；②集中的只是行政處罰權(quán)；③是相對集中，而不是絕對集 中；④集中行使的行政處罰權(quán)必須通過一定的法律程序取得；⑤ 行使相對集中行政處罰權(quán)的主體必須是行政機(jī)關(guān)。代表當(dāng)前流行 且大多數(shù)人都認(rèn)同的一種觀點(diǎn)是張伊寧（2007）指出的：行使相 對集中處罰權(quán)的主體必須是行政機(jī)關(guān)，他們行使的處罰權(quán)必須符 合法定程序，集中的處罰權(quán)只能是相對的而非絕對的集中.
    （二）自由裁量權(quán)：1.國外法學(xué)界對行政自由裁量權(quán)概念 界定。美國《布萊克法律辭典》對裁量權(quán)的界定是：“為法官和 行政人員享有的，在他們認(rèn)為合適和必須的情況下行為或不行為 的選擇權(quán)。”英國《牛津法律大辭典》對裁量權(quán)的定義為“酌情 做出決定的權(quán)力，并且這種決定在當(dāng)時(shí)情況下應(yīng)是正義、公正、 正確、公平和合理的。法律常常授予該權(quán)力主體以權(quán)力或責(zé)任， 使其在某種情況下可以行使裁量權(quán)，有時(shí)是根據(jù)情勢所需，有時(shí) 則是在規(guī)定的限度內(nèi)行使之。”伯納德施瓦茨（1986）認(rèn)為行 政自由裁量權(quán)是指行政官員或行政機(jī)關(guān)擁有從可能的作為或不 作為中做選擇的自由權(quán)�？傊�，西方國家普遍承認(rèn)只要法律沒 有對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力做出完全拘束時(shí)，行政機(jī)關(guān)就擁有自由裁量 權(quán)，但是少見對行政自由裁量權(quán)的明確界定。英美法系側(cè)重從程 序角度對行政自由裁量進(jìn)行分析，而大陸法系多重視行政自由裁 量的實(shí)體方面，美國學(xué)者戴維斯也指出，行政自由裁量并不限于 實(shí)體選擇，而要擴(kuò)展到程序、方法、形式、時(shí)間、強(qiáng)調(diào)的程度和 許多其它的輔助因素。2.我國學(xué)者對行政自由裁量權(quán)的界定。我 國學(xué)者對行政自由裁量權(quán)的界定有很多，綜合起來主要有以下集 中代表觀點(diǎn)：王崛燦（1983）在《行政法概要》一書中給出了我 國行政學(xué)界的第一個(gè)自由裁量的定義：“凡法律沒有詳細(xì)規(guī)定， 行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆?法的，是自由裁量的行政措施。”羅豪才（1996）從法律角度指 出自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判 斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。臺灣學(xué)者翁岳生 （1990）認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)包括法律法規(guī)授權(quán)的 組織在法律積極明確的授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi)，基于行政法律 自由斟選、自己認(rèn)為正確適當(dāng)?shù)男袨榈臋?quán)力。陳泉生（2001）認(rèn) 為行政自由裁量權(quán)即行政機(jī)關(guān)就職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)在法律、法規(guī) 無明文規(guī)定亦無習(xí)慣法可循，或在法律、法規(guī)的授權(quán)下，由行政 機(jī)關(guān)以自由判斷做出適當(dāng)處理的權(quán)力。姜明安（1983）的觀點(diǎn)代 表了我國行政學(xué)界目前的主流意見，即“自由裁量是法律、法規(guī) 賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行 判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權(quán) 力。”很難說上述的幾種定義哪個(gè)最為完善，最為科學(xué)，因?yàn)樾?政自由栽量權(quán)的含義是多維的，論述角度不同，定義也是不同 的。從以上對關(guān)于行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵界定不難看出，雖然表 述的形式不盡相同，但他們對行政自由裁量權(quán)的理解并不存在實(shí) 質(zhì)上的分歧。在這種行政自由裁量權(quán)的“自由”屬性下，使城管 擁有了較大的回旋余地，只要在法律法規(guī)字面規(guī)定的范圍內(nèi)，不 超過權(quán)限所界定的限度，導(dǎo)致嚴(yán)重不當(dāng)之外均為合法的行政行 為。一旦約束與監(jiān)督機(jī)制不能有效制約城管機(jī)關(guān)及其工作人員的 具體執(zhí)法行為，就有可能導(dǎo)致利用“合法”的擋箭牌，以合法但 不合理的方式和標(biāo)準(zhǔn)“自由”判斷、選擇并做出具體裁量行為。因此必須嚴(yán)格遵守行政法的原則要求，即合法又合理的采取適當(dāng) 的裁量方法或行政措施.
    三、行政法角度下城管綜合執(zhí)法問題綜述 石佑啟、黃學(xué)�。�2008）認(rèn)為：由于部門行政職權(quán)相對集中 不符合行政分權(quán)和行政民主化的發(fā)展趨勢，權(quán)力的過度集中必然 導(dǎo)致專制，因此相對集中行政處罰權(quán)制度的認(rèn)識上存在嚴(yán)重的偏 差。而且，在權(quán)力與利益尚未完全脫鉤的整體格局在下，部門保 護(hù)主義妨礙著相對集中行政處罰權(quán)制度的執(zhí)行。而最根本的問題 是這一制度沒有適用的法律依據(jù)，與憲法和相關(guān)法規(guī)都有矛盾.
    行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高、財(cái)政保障機(jī)制上的缺陷同樣制約著相對 集中行政處罰權(quán)制度的落實(shí)。蘇熙（2007）在分析研究后指出， 相對集中行政處罰權(quán)的權(quán)力來源不合法，且混淆了法律效力等級 和違背了職權(quán)法定原則。主體設(shè)置上出現(xiàn)問題，導(dǎo)致權(quán)利集中范 圍不統(tǒng)一，從而形成了新的權(quán)力交叉。在實(shí)踐中，行政處罰權(quán)的 剝離不夠徹底，但是各部門橫向職責(zé)銜接也不順暢，再加上執(zhí) 法人員的執(zhí)法水平不高，這些都嚴(yán)重影響了執(zhí)法結(jié)果。張玉磊 （2007）提出，城管執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不足，城管 執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中處于一種尷尬境地。其頒布的規(guī)定既得不 到執(zhí)法相對人的認(rèn)同，也得不到其他部門的配合。同時(shí)，也沒有 法律對城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍

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