摘　要:時下陽光政府的建設成為我國社會主義法治建設進程中的關鍵性環節,稅務行政機關也提出 了陽光稅務的工作要求。然陽光政府這一政治法律概念正如許多其他政治法律概念一樣是西方的舶來品, 中國古代政治法律傳統中鮮有其身影,故對陽光政府的含義及其產生原因的分析成為全面客觀把握陽光政 府建設的基礎性前提性工作,與此也意味著對陽光政府基礎性理論研究是應該伴隨著其建設的整個過程而 不是僅僅停留在建設之初.
    關鍵詞:陽光政府;　比較分析;　行政權力;　信息 　　
    一、陽光政府的含義 “政府”(government)一詞,導源于拉丁文的 “gubinere”和“Kubernan”,其原意是指導、駕馭 或操舵,后來逐漸又被賦予領導、管理和統治等含 義。政府這個術語由于通常所指對象的多樣化而造 成了界定上的困難。政治學理論中,政府通常指所 有國家機關,包括立法(代議)機關、行政機關、 司法機關和國家元首。有時,政府概念還表征在 “機關”以外的意義,指國家統治的活動過程,即 “統治與管理”或“國務活動”。另外政府還在指國 家統治的方式、方法或制度意義上使用。①可見, “政府”這一概念在一般政治語境中不是在狹義意 義上被嚴格使用的,凱爾森曾講到“政治理論(它 實質上是國家理論)之不能令人滿意的情況,多半 是由于不同作者以同一名義對待很不同的問題,甚 至同一作者不自覺地在幾個意義上使用著同一個 詞”。②在憲法學或行政法學中所稱“政府”單指國 家行政機關。本文所要討論的“陽光政府”僅指行 政機關,而不包括立法機關及司法機關。③行政機關 是“分權”理論的產物,最早明確使用這個概念的 是英國的政治學家洛克,而后世的孟德斯鳩集分權 理論的大成,再次明確地使用行政機關這個概念, 傳統觀念中將行政機關概括理解為政府.
    那么陽光政府的含意是什么?學界對此并無嚴 格的界定,但按字面意思,我們認為陽光政府意味 著政府行為的透明化、公開化,也即將對政府行為 的透明性、公開性之訴求通過法律加以制度化的政 府,我們稱之為陽光政府。在理解陽光政府的含義 方面,本文嘗試通過對與陽光政府相關的其它概念 進行比較分析,以期達到立體解析其內涵的目的①.
    (一)陽光政府與正義的政府 正義乃是人類數千年來孜孜以求的價值,對政 府正義性的訴求,意味著對政府價值性的訴求。這 也是人們對政府的一種理想式訴求:在激進的自由 主義者,政府始終為惡,而在保守自由主義者那里, 政府為必要之惡,但這并不意味著人們對政府的認 識僅僅停留在惡的否定的層面上,人們也期望著政 府能夠成為正義的,能夠通過自己的行為來表達正 義②。其反面也就意味著:如果一個政府是不正義 的,則其權威也就喪失了合法性,其統治也就喪失了 應有的效力。那么政府如何才能夠做到正義呢?這 個問題與何為正義緊密相關,甚至對正義本身的理 解決定了人們對政府的評判,因為對事物評判的前 提或基礎乃在于評判該事物的標準本身。對正義的 理解方式很多,我們主要遵循的是古希臘亞里士多 德將正義分為形式正義與實質正義的傳統。形式正 義著重的是程序性問題,其社會意義在于機會的分 配。而實質正義側重于結果,其社會意義在于以分 配后的最終結果做為評判標準.
    那么,陽光政府與正義的政府之間是什么關系? 是不是政府做到了“陽光”,也就意味著政府滿足了 人們對正義的訴求?從實質正義的角度來看,“陽 光”的訴求所解決的僅僅是一個政府在行使權力行 為方面的透明性問題,其本身并不能保證這種行為 的結果是正義的。行為結果正義與否將取決于政府 行為本身在內容上的合理性、民眾對政府的影響力 度以及民眾的判斷力等因素③。所以,我們認為,陽 光政府并不必然地能夠滿足實質正義的訴求,其滿 足的僅僅是形式正義的要求,即在關涉民眾利益的 政府行為方面,能夠使利益相關人知曉對其利益將 要產生影響的政府行為的內容,從這一點上來講,陽 光政府乃是形式正義在政府合法性方面的體現。那 么,是否“陽光”的訴求與實質正義之間不存在任何 關系?形式正義的實現是實質正義的保障,沒有了 形式正義,實質正義往往容易背離正義的方向,從這 一點上來講,陽光政府乃是通過實現形式正義來保 障實質正義實現。將陽光政府與正義的政府不加區 分相等同的做法,一方面是不切實際的,人們會在公 開的越來越多的錯誤的政府行為下,因為自己并無 能力來改變政府行為,而發出正義政府之終結的歷 史嘆語;另一方面,如果一個政府僅僅以透明化來標 榜自己為正義的政府,實質上則為其大行不正義之 道打開了方便之門。綜上,對政府“陽光”的訴求僅 僅只是保障政府正義的一個方面,其尚未構成正義 政府的充要條件,而僅僅是一個現代政府成為正義 政府的必要條件,陽光政府主要彰顯的是程序正義.
    正如英國上議院休厄大法官在1924年的國王訴蘇 塞克斯法官案所作的評論那樣:公平的實現本身是 不夠的,公平必須公開地、在毫無疑問地被人們能夠 看見的情況下實現,這一點至關重要.
    (二)陽光政府與民主政府 民主本身并不構成人類社會所追求的終極目 標,充其量為實現人類終極目標的手段,也即僅僅具 有手段性或曰工具性的價值④.
    陽光政府與民主政府的關系表現為: 第一,陽光政府是民主政府的表現、前提和保 障.
    首先,民主的本質要求公開。“民主即民治”⑤, 其本身即是對政府運行方式的要求。這意味著一方 面政府權力的取得及其合法性是依賴民主的方式實 現的,既然政府是按照人民的委托履行公務,那么政 府就其的所作所為有義務向人民公開,時時刻刻接 受人民的評判。古希臘思想家亞里士多德曾說:評 判宴席的權利在于食客而不在于廚師。也即意味著 評判政府工作的最終權利不在政府自身,而在人民 那里。另一方面,民治的實現也要求政府將自己的 行為公開,否則就不能稱之為“民治”,而僅僅是“官 治”.
    民主政府還意味著責任政府。責任政府(Re- sponsible Government)在含義上可分為廣義的和狹 義的。Black’s Law Dictionary對“責任政府”的解釋 是:“這個術語通常用來指這樣的政府制度,在這種 政府制度里,政府必須對其公共政策和國家行為負 責,當議會對其投不信任票或他們提出的重要政策 遭到失敗,表明其大政方針不能令人滿意時,他們必 須辭職”①。在英國學者E.C.S Wade和G. Gatfrey Phillips合著的《憲法與行政法》中對“責任政府”的 解釋是“在民主國家里,統治者應該是有責任的,應 該對被統治者負責。既然,人民直接統治是不切實 際的,那么,憲法設置了一個機構,在這個機構里,統 治者應該對人民選舉的代表負責。一般而言,‘負 責’有多種意思,‘責任’也有多種不同形式”②。這兩 個界定中,Black’s Law Dictionary的界定是狹義上 的,即責任政府所負的責任主要是政治上的責任,非 經司法程序的認定,非經司法程序的認可,而是通過 特定的政治程序。后者的界定是廣義上的,即責任 政府的責任既包括政治責任也包括法律責任、道義 責任,同時責任之確定即可通過非司法程序,也包含 司法程序.
    責任行政是伴隨近代民主政治的發展而產生 的,自由立憲主義與自由民主主義是責任政府的兩 大理論來源③。民主政府必然是責任政府,政府只有 真正履行其責任時才是合法的。責任政府既是現代 民主政治的基本理論,又是一種對政府公共管理進 行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種 基本價值理念,責任政府理念要求政府必須回應社 會和民眾的要求并加以滿足。必須積極履行其社會 義務和職責;必須承擔政治責任、行政責任、法律責 任和道德責任。作為一種制度安排,責任政府意味 著保證政府責任實現的責任控制機制,意味著強化 對行政權力的監督和制約。這些在本質上要求政府 公開其行為。當代政府責任制度的主要形式包括彈 劾、信任投票、罷免、質詢等制度,這些制度運作的前 提就是政府信息公開化,公眾只有在能夠知曉政府 行為的情況下,才

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